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          加快推進地方鐵路管理體制 改革的思考

          欄目:商會動態 發布時間:2021-06-08
          黨的十八屆三中全會審議通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來,交通領域行政管理體制改革不斷深化。

          黨的十八屆三中全會審議通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來,交通領域行政管理體制改革不斷深化。2013年3月,國務院發布了《國務院機構改革和職能轉變方案》,實行鐵路政企分離。將鐵道部擬訂鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部。組建國家鐵路局,由交通運輸部管理,承擔鐵道部的其他行政職責,負責擬訂鐵路技術標準,監督管理鐵路安全生產、運輸服務質量和鐵路工程質量等。組建中國鐵路總公司,承擔鐵道部的企業職責,負責鐵路運輸統一調度指揮,經營鐵路客貨運輸業務等。2019年6月18日,中國鐵路總公司改制為中國國家鐵路集團有限公司(以下稱“國鐵集團”)。國鐵集團制定并積極推進《國鐵企業改革三年行動實施方案》,集團總部法人治理結構逐步建立完善,國鐵集團和鐵路局集團公司兩級法人管理關系進一步理順,國家鐵路管理體制改革取得重大突破和進展。

            2019年6月,國務院辦公廳印發了《交通運輸領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》,規定了地方鐵路財政事權和支出責任。隨著改革方案的深入推進,地方鐵路投資建設面臨前所未有的發展機遇。當前,地方鐵路管理存在機構職能交叉、專業化能力不強、配套制度不健全等問題,導致地方鐵路企業安全管理薄弱,企業經營困難,投融資和可持續發展能力不強,大大制約了地方鐵路發展。為加快形成符合地方發展實際的管理體制機制,進一步提升行政管理效率和企業經營效益,需要加快推進地方鐵路管理體制改革、破除制約地方鐵路發展的體制機制障礙。

            一、地方鐵路管理體制現狀

            目前,地方鐵路管理機構主要包括?。▍^市)發展改革委、?。▍^市)交通運輸廳、國家鐵路局地方鐵路監管局、國鐵集團所屬鐵路局集團公司、?。▍^市)鐵路投資集團公司等。通過梳理我國地方鐵路管理現狀,地方鐵路管理體制可以總結為三類: 

            1.設置獨立管理機構

            這種模式主要以江蘇、河北為例。2008年,江蘇省對原有的江蘇省鐵路建設辦公室進行了機構改革,成立江蘇省鐵路辦公室,統一負責鐵路地方性法規、規章草案和有關政策起草,地方鐵路規劃、建設管理及運輸生產協調等工作,是江蘇省交通運輸廳管理的副廳級事業單位。江蘇交通控股公司負責省級鐵路建設資本金籌措任務,并作為省方出資代表參與組建合資公司事宜。

            2004年,經河北省機構編制委員會辦公室批準,由“河北省地方鐵路管理局”更名為“河北省鐵路管理局”,負責河北省內地方鐵路管理工作,為河北省交通運輸廳處級正直屬單位。河北地方鐵路管理局內設質量監督科、運輸管理科(應急辦公室)、辦公室、計劃財務科、人事教育科等科室,主要負責編制河北省地方鐵路發展規劃,擬定有關行業政策制定并組織實施,鐵路運輸安全監管和路風建設,重點物資運輸及價格改革等工作。河北建投交通投資有限責任公司代表省政府行使出資人權力,負責河北省境內鐵路、港口、公路、航空等行業的項目投資、資產經營、資本運營、企業重組等工作。

            2.發改委或交通廳單獨管理

            省發改委管理模式以吉林省為例。吉林省地方鐵路由省發改委鐵道處、交通運輸處和委屬單位鐵路建設管理辦公室負責,省交通廳不參與地方鐵路建設管理工作。省發改委鐵道處主要負責制定省管鐵路建設發展規劃、發展戰略、相關政策制定及體制改革等工作。交通運輸處主要負責統籌全省交通運輸規劃與國民經濟和社會發展規劃銜接平衡,綜合分析交通運輸運行狀況,提出有關政策建議等。吉林省鐵路建設管理辦公室負責協調全省地方鐵路建設前期工作,擬訂全省合資鐵路運輸組織方案,負責協調全省合資鐵路運輸對外銜接與合作,鐵路運輸數據統計、檢測分析等工作。2020年2月,吉林省政府成立鐵路建設投資有限公司,主要履行吉林省鐵路建設項目出資人代表職責,承擔國家和地方鐵路、合資鐵路、城際鐵路項目的投融資、建設、運營管理,鐵路、合資鐵路、城際鐵路項目的客貨運輸、倉儲物流,鐵路等交通相關業務咨詢等等。

            省交通廳管理模式以山東省為例。山東省地方鐵路主要由省交通廳建設管理處、運輸管理處和鐵路機場處負責管理。建設管理處負責擬訂地方鐵路以及城市軌道交通工程建設的相關制度和標準并監督實施,組織協調公路、水路、地方鐵路、機場以及城市軌道交通有關重點工程建設等工作。運輸管理處負責組織協調公路、水路、鐵路、航空、城市客運綜合運輸,參與擬訂現代物流業發展規劃、政策,承擔現代物流業發展等有關工作。鐵路機場處負責擬訂全省地方鐵路、機場建設的相關政策、制度和標準,提出全省地方鐵路、機場建設規劃、計劃并監督實施。負責全省地方鐵路、機場建設的組織協調、業務指導和監督檢查,組織推進地方鐵路、機場重點項目實施等工作。山東鐵投集團承擔山東省鐵路建設的主體職責,統籌鐵路項目融資和投資、工程施工管理和建設協調、鐵路沿線及站場土地綜合開發,參與建成鐵路的運營管理等工作。

            3.發改委和交通廳共同管理

            這種模式以廣東省為例。廣東省地方鐵路由省發改委和省交通運輸廳共同負責。發改委下設鐵路項目建設協調處,主要負責承擔研究擬訂鐵路發展戰略和重大項目布局,按規定承擔省鐵路、城市軌道交通基礎設施項目的投資管理工作,擬訂省鐵路、城市軌道交通基礎設施項目年度計劃,協調推進鐵路重大基礎設施項目建設等工作。交通廳下設地方鐵路處、鐵路運營監督管理處。地方鐵路處負責省管鐵路建設管理工作,參與起草省管鐵路地方性法規、規章和擬訂省管鐵路的專項規劃,擬訂有關政策措施并組織實施,協調省管鐵路之間和省管鐵路與國家鐵路交接站或交換站接軌等工作。鐵路運營監督管理處負責參與起草省管鐵路運輸地方性法規、規章,擬定有關制度、標準規范和政策措施,規范運輸市場秩序,指導監督運營企業運輸安全、運輸服務質量,承擔國家規定的公益性運輸任務,組織或參與省管鐵路交通事故調查處理、應急保障等工作。2005年6月29日,廣東省政府投資設立了廣東省鐵路建設投資集團有限公司,代表廣東省政府持有并經營廣東境內由省政府投資的鐵路、城際及其他軌道交通以及相關國有資產,對省內規劃修建的鐵路、城際及軌道交通進行融資、投資、建設和管理等。

            二、當前地方鐵路發展存在的問題

            1.大部門制管理體制改革處于起步階段。

            目前,國家層面已經建立起“一部三局”(交通運輸部和國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局)的大部門體制。交通運輸部統籌負責推進綜合交通運輸體系建設,統籌規劃鐵路、公路、水路、民航以及郵政行業發展,組織編制綜合交通運輸體系規劃,組織起草綜合交通運輸法律法規草案,擬訂綜合交通運輸標準。但地方交通運輸大部門制體制機制改革剛剛起步,僅有河北、江蘇、上海、重慶等部分省市建立了綜合交通運輸管理體制,大部分省市仍存在地方鐵路管理機構和職能交叉,管理權限劃分不清等問題,成為制約地方鐵路發展的重要因素。

            2.地方鐵路專業化管理能力不足

            2013年,鐵路實行政企分離以前,原鐵道部和所屬各鐵路局負責全國鐵路規劃、投資、建設、運營和管理工作,地方鐵路發展較為緩慢,部分地方政府、企業投資或與國鐵合資的地方鐵路、專用鐵路、鐵路專用線等大都采取委托各地鐵路局進行運營管理,地方政府鐵路管理力量薄弱、專業化能力不足,缺乏相應的專業管理部門、管理人員和管理經驗。隨著未來地方鐵路的快速發展和規模不斷擴大,自營自管將成為地方鐵路重要管理模式,專業化管理力量不足將成為制約地方鐵路發展的重要因素。

            3.地方鐵路市場化融資能力不強

            鐵路建設所需資金龐大,回收期較長,形成了較高的進入壁壘,社會資本特別是民營資本投資鐵路行業的動力不強。地方鐵路在修建和運營過程中,在征地、稅收等方面都得到了很多優惠政策,也可以在一定范圍內靈活定價,但大多數地方鐵路屬于支線或區域鐵路,在與國鐵接軌和運輸中受到很多制約,如果不能很好地融入國鐵路網,將很難獲得盈利,甚至在相當長的時期內不能收回成本,導致企業投資地方鐵路的積極性不高,制約了地方鐵路發展。

            4.地方鐵路公司治理結構不完善

            雖然大多數地方鐵路公司按照現代企業制度的要求運作建立了董事會、股東大會和監事會等機構,但存在相互間權責不清、管理不規范、規章制度不健全等問題,經理層管理人員總攬公司戰略決策、運輸管理等所有業務,董事會、監事會形同虛設,出資人權利得不到保障。

            由于地方鐵路大部分都采取委托經營模式,大部分員工來自國鐵地方鐵路局,在企業經營遇到困境時,習慣寄希望于國家的政策扶持和資金投入。一些由地方政府控股而任命的董事長,多數兼職參與地方鐵路的管理,由于缺乏對鐵路專業知識,不能有效履行職責。

            三、地方鐵路管理體制改革發展建議

            1.建立與大部制相適應的地方鐵路管理體制

            深入貫徹中央關于全面深化改革決策部署,加快地方交通運輸領域管理體制機制改革,建立與國家大部制管理相適應的地方鐵路管理體制,積極推動地方鐵路治理體系和治理能力現代化。一要堅持實現政企分離原則。實行政企分開是地方鐵路管理體制改革的關鍵和前提,也是我國交通運輸改革的一項重要原則。地方政府應重點做好鐵路發展規劃,制定相關政策法規,加強地方鐵路和國家鐵路協調銜接,安全監管等工作,主要以政策法規引導地方鐵路的發展,減少以行政手段直接參與鐵路公司的經營管理。二是要有利于綜合交通管理。地方鐵路是綜合交通的重要組成部分,推動地方鐵路管理體制改革要有利于綜合發揮綜合交通管理要求,進一步理順不同運輸方式管理職責關系,建立交通廳牽頭負責,公鐵水空“四路協同”的綜合交通監管體制。三要提升專業化管理水平。鐵路運輸涉及車務、機務、工務、供電、車輛等多個專業,具有專業性強、技術復雜的特點,長期以來鐵路監管都由中央執行,地方鐵路監管缺乏相應的專業的監管機構和監管力量,鑒于未來地方鐵路大規模建設運營管理的實際,地方政府需要加快專業技術和管理人才培養和配備,提升專業化履職管理能力。

            2.采取適宜的運營管理模式

            目前,我國地方鐵路運營管理模式主要包括自營自管模式、聯合經營管理模式、委托經營管理模式、部分委托管理模式等。每一種管理模式都有各自的優缺點,一般而言,如果地方鐵路運量相對集中、線路較長、與其他線路的交叉點較少,宜選擇自主經營管理模式;如果運量較小、線路較短、與其他線路交叉點較多,自主經營運營成本較高,而且交叉口多,清算相對困難,宜選擇委托經營管理模式;對于規模較大、線路承擔作用重大、需要多方合作經營的地方鐵路,以及特殊線路(如路網的盡頭線),可以選擇部分委托模式。運營管理模式的選擇沒有絕對的好或者壞,應根據地方鐵路投資建設、運輸經營特點,采取適合自身的管理方式。實踐過程中,地方鐵路運營管理模式不是一成不變的,在不同的發展階段可以采取不同的經營管理模式。比如,在地方鐵路開通運輸初期,可以采取委托經營管理模式,隨著地方鐵路企業發展壯大、運營管理經驗逐步成熟后,可以采取自營自管模式,但總而言之,不管采取那種模式,一定要符合地方鐵路和行政管理實際,有利于促進鐵路企業實現高質量發展目標。

            3.優化完善地方鐵路企業治理結構

            現代企業所有權與控制權分離要求在所有者與經營者之間形成一種相互制衡的機制,這套機制被稱為公司治理結構。公司治理結構是現代公司運行和管理的基礎,很大程度上決定了企業效率,良好的公司治理結構可以激勵董事會和經理層努力實現符合公司和股東利益的目標。

            由于大部分地方鐵路由國鐵集團和地方鐵路投資公司合資建設,產權代表人數太少,導致鐵路公司召開股東會流于形式。建議加快推進鐵路公司股權結構的多元化,一是以增資、轉讓股份的方法積極引進外部機構投資者;二是在現有的股東結構內進行股權轉讓;三是積極推動部分經營良好鐵路公司股改上市。股權多元化改革有利于改善公司治理結構。此外,由于大部分地方鐵路公司董事由兩大產權代表推薦,導致董事會和經理層人員重合,給公司治理帶來了不利影響。應積極引進外部董事,進一步完善外部董事占多數的董事會結構,切實提高公司董事履職保障能力。

            4.深化地方鐵路投融資體制改革

            深化投融資體制改革,實現地方鐵路鐵路投資主體多元化對于加快管理體制改革具有重要作用。一方面,有利于促進政企分開,使地方鐵路企業成為適應市場經濟的法人實體,政府不再直接干預地方鐵路企業的生產經營,而是通過制定相關法規政策為鐵路企業經營創造良好的外部環境;另一方面,有利于促進鐵路企業所有權和經營權分離,完善公司治理結構,增強企業發展的生機活力。

            深化地方鐵路投融資體制改革需要厘清政府與企業責任,實行鐵路分類建設,調動社會資本投資鐵路建設的積極性。政府不再投資盈利性、競爭性鐵路線路的建設,通過市場融資吸引社會資本修建。政府重點投資國土開發性、國防、少數民族地區、貧困地區、經濟欠發達地區的鐵路線路。

            5.完善地方鐵路配套法律法規部分?。▍^市)結合發展實際,已經制定了地方鐵路法律和相關制度辦法。如:2007年5月24日,河北省第十屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《河北省地方鐵路條例》。2014年9月,河北省政府第31次常務會議審議通過《河北省鐵路安全管理規定》。2020年5月,《江蘇省鐵路安全管理條例(草案)》已納入江蘇省人大常委會年度立法計劃安排,正面向社會公開征求意見。2020年11月,山東省第十三屆人大常委會第二十四次會議審議了《山東省鐵路安全管理條例(草案)》,并向社會公開征求意見。但總體而言,地方鐵路管理制度不夠健全,缺少相關的實施細則和管理辦法,可實施性不強。此外,許多地方鐵路公司內部制度缺乏創新,大多生搬硬套國鐵傳統站段、工區等管理機制,形成機構重設、人浮于事,造成地方鐵路公司經營缺乏活力、虧損嚴重。

            地方?。ㄗ灾螀^、直轄市)人大和政府應依據《中華人民共和國鐵路法》和《國務院鐵路管理條例》等上位法規,圍繞地方鐵路建設、運輸、安全等方面加快立法,并制定相應的實施細則和管理規定,推動政策落地實施;地方鐵路公司在借鑒國鐵管理經驗基礎上,結合自身實際,制定鐵路運營相關管理制度,進一步完善配套管理制度,強化管理基礎,積極推動地方鐵路規范健康高質量發展。


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